Đặc khu kinh tế - canh bạc của các quốc gia

Các nước phải chấp nhận tốn kém, hụt thuế vì đặc khu kinh tế nhưng nếu thành công sẽ được bù đắp bằng số việc làm và thương mại bùng nổ.

Khoảng hai thập niên gần đây, mô hình đặc khu kinh tế (special economic zone - SEZ) ngày càng được các quốc gia quan tâm. Trong một nghiên cứu về Đặc khu kinh tế năm 2010, tác giả Thomas Farole tại Ngân hàng Thế giới (WB) còn nhận định: “Bất kỳ nước nào 10 năm trước không có SEZ thì giờ đã có, hoặc lên kế hoạch có rồi”.

SEZ là khái niệm chỉ một khu vực trong một quốc gia tuân theo các quy định kinh tế khác với cả nước. Thông thường, những quy định này có xu hướng nghiêng về thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI). Hoạt động kinh doanh trong một SEZ cũng có nghĩa công ty đó sẽ nhận được các ưu đãi về thuế, nhập khẩu, thủ tục hải quan và nhiều quy định kiểm soát khác.

Economist cho rằng SEZ là một ưu tiên về chính trị, nhưng lại là một canh bạc về kinh tế. Việc các hãng xuất khẩu và các nhà đầu tư khác nhận được ưu đãi thuế và chính sách trong SEZ có thể bóp méo nền kinh tế. Chính quyền cũng sẽ phải gánh nhiều chi phí, như đầu tư cho cơ sở hạ tầng cần thiết và chấp nhận hụt doanh thu thuế. Nhưng nếu thành công, những điều này sẽ được bù đắp bởi số việc làm và hoạt động thương mại bùng nổ.

SEZ có lịch sử hình thành từ khá lâu. Khu vực mậu dịch tự do đầu tiên hình thành dưới nền văn minh cổ đại Phoenicia (khoảng năm 1550 trước công nguyên). Còn mô hình hiện đại đầu tiên được thành lập tại sân bay Shannon ở Ireland năm 1959. Tuy nhiên, phải đến thập niên 80, khi Trung Quốc phát triển hình thức này, nó mới được chú ý.

Thế giới hiện có hơn 4.000 SEZ, Economist cho biết. Một nghiên cứu năm 2008 ước tính khoảng 68 triệu người trên thế giới đang làm việc tại các khu này. SEZ có rất nhiều hình thức, từ “khu chế xuất” cơ bản, “khu vực mậu dịch tự do” đến “các thành phố đặc quyền” - khu vực thành thị thiết lập quy định riêng trong mọi lĩnh vực ảnh hưởng đến kinh doanh.

Các số liệu về hiệu quả của SEZ rất khó nắm bắt, do khó tách riêng tác động của những khu vực này với các lực lượng kinh tế khác. Dù vậy, nhiều bằng chứng đã chỉ ra chúng thường rơi vào 3 nhóm - một vài thành công rất nhanh chóng và dễ dàng, một số lượng lớn có thành tích nhỉnh hơn điểm hòa vốn khi đánh giá chi phí - lợi nhuận, và hàng dài các SEZ thất bại vì một là không bao giờ được thực hiện, hoặc điều hành quá kém, hoặc nhà đầu tư vui vẻ hưởng ưu đãi thuế mà không tạo ra lợi nhuận xuất khẩu hay số việc làm đáng kể.

Câu chuyện thành công lớn nhất về SEZ thuộc về Trung Quốc. Năm 1980, lãnh đạo Trung Quốc thời đó - Đặng Tiểu Bình chỉ định Thâm Quyến sẽ là một trong bốn đặc khu kinh tế của nước này, với ưu đãi thuế và nhiều quy định thu hút đầu tư nước ngoài. Nhờ vậy, trong những năm sau đó, Thâm Quyến tăng trưởng với tốc độ chóng mặt.

Từ một làng chài 30.000 dân, giai đoạn 1978 - 2014, GDP thành phố này tăng 24.500%. Đến năm 2016, dân số ở đây đã đạt gần 12 triệu người. Theo Forbes, Thâm Quyến hiện là một trung tâm công nghệ tầm cỡ thế giới, có sàn chứng khoán Thâm Quyến và là một trong những trung tâm tài chính bận rộn nhất toàn cầu.

Trung Quốc rất hào hứng với mô hình đặc khu kinh tế. Tháng 9/2013, Khu vực Thương mại tự do Thượng Hải (Shanghai FTZ) được thành lập, là nơi thử nghiệm các chính sách tài chính của Trung Quốc trước khi được áp dụng rộng rãi. Thượng Hải hiện là trung tâm tài chính của nền kinh tế lớn nhì thế giới và Shanghai FTZ được kỳ vọng giúp thành phố này trở thành một trung tâm tài chính quốc tế chính thức trước năm 2020, Diplomat cho biết. Năm ngoái, Trung Quốc còn lên kế hoạch về đặc khu kinh tế Xiongan, dự kiến đổ vào đây 290 tỷ USD.

Mô hình Khu Kinh tế Tự do (FEZ) của Hàn Quốc cũng được đánh giá thành công, nhờ kết hợp được với nền kinh tế trong nước. Họ đã củng cố được mối liên kết giữa các công ty trong đặc khu với các doanh nghiệp địa phương.

Hàn Quốc hiện có 8 FEZ rải rác khắp cả nước để đáp ứng nhu cầu doanh nghiệp, gồm Incheon, Busan-Jinhae, Gwangyang, Hoàng Hải, Daegu-Gyeongbuk, Bờ Đông, Chungbuk và Saemangeum-Gunsan. FEZ là bằng chứng cho thấy sự hợp lực giữa các ngành công nghiệp khác nhau tại đây. 


Nhiều khu kinh tế của nước này vẫn còn đang phát triển. Chính phủ Hàn Quốc đã đổ vào đây hàng tỷ USD nhằm xây dựng cơ sở hạ tầng hỗ trợ các ngành công nghệ cao, kinh tế quốc tế, giải trí và du lịch. Hệ thống giao thông và cơ sở hạ tầng của nước này thường được coi là lợi thế chính giúp các doanh nghiệp giảm chi phí vận hành, rút ngắn thời gian giao hàng và cải thiện dịch vụ khách hàng.

Những quốc gia khác cũng thành công với SEZ là Các tiểu vương quốc Arab thống nhất (UAE) và Malaysia. Philippines cũng được khen ngợi với “các khu PEZA” khi giảm đáng kể quy trình xin giấy phép với các nhà đầu tư ngoại. Tại Cộng hòa Dominican, nó đã giúp tạo ra ngành sản xuất có quy mô đáng kể trong một nền kinh tế trước đó vẫn phụ thuộc vào nông nghiệp.

Trong một báo cáo về kinh tế châu Á năm 2015 (Asian Economic Integration Report), Shang-Jin Wei - kinh tế trưởng tại Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) nhận định: “Sự phát triển về số SEZ từ 500 năm 1995 lên hơn 4.300 năm 2015 cho thấy thế giới ngày càng quan tâm mạnh mẽ đến loại hình thử nghiệm chính sách này, dù kết quả còn trái chiều. Nếu được thiết kế đúng, SEZ có thể trở thành lực đẩy cho thương mại, FDI, cải thiện việc hoạch định chính sách kinh tế và cải tổ. Hơn nữa, khi các nước phát triển lên, những khu vực có SEZ có thể cải tổ từ khu vực thuần sản xuất thành trung tâm đột phá và dịch vụ hiện đại”.

Nghiên cứu của ADB cho thấy riêng khu vực châu Á, số SEZ của một nền kinh tế tỷ lệ thuận với xuất khẩu. Tại các nước châu Á đang phát triển, những quốc gia có SEZ thu hút nhiều FDI hơn tới 82%.

Dù vậy, SEZ không phải lúc nào cũng mang lại tác động tích cực. Ưu đãi để thu hút nhà đầu tư cũng đồng nghĩa chính quyền phải chấp nhận thất thu thuế, ít nhất là trong ngắn hạn. Các khu vực này cũng đang ngày càng trở thành thiên đường rửa tiền.

Bên cạnh đó, ưu đãi tài chính không phải biện pháp có thể duy trì sự hấp dẫn lâu dài. Các khu kinh tế tự do tại châu Phi chỉ toàn voi trắng. Hàng trăm SEZ ở Ấn Độ cũng không thể thành hiện thực.

Các SEZ cần phải được kết nối với nền kinh tế toàn cầu. Vì thế, cải thiện cơ sở hạ tầng còn quyết định thành công nhiều hơn là ưu đãi thuế. Các SEZ ở châu Phi thất bại vì lý do này. Rất nhiều khu kinh tế mới tại đây thiếu điện hoặc nằm quá xa cảng.


Tác động tổng thể của SEZ lên thương mại cũng khá khó đánh giá. Một nghiên cứu năm 2014 của các nhà kinh tế tại Đại học Paris-Dauphine tìm ra rằng ở một mức độ bảo hộ thuế nhập khẩu nhất định, SEZ sẽ làm tăng xuất khẩu cho các nước. Đó là lý do vì sao Tổ chức Thương mại Thế gới (WTO) thường bỏ qua cho các SEZ, dù nhiều khu vi phạm quy định về trợ giá. Tuy vậy, báo cáo này cũng chỉ ra SEZ thi thoảng được các nước dùng làm cái cớ để duy trì các rào cản bảo hộ trong nước.

Cuối cùng, bản thân mô hình SEZ cũng có hạn chế. Những gì có tác dụng với sản xuất chưa chắc đã có tác dụng với ngành khác. Shanghai FTZ chỉ tập trung vào tài chính. Theo các nhà kinh tế học, việc Trung Quốc kiểm soát chặt dòng vốn khiến tác động của khu vực thương mại tự do này lên cả nước khá hạn chế.

Trong một khảo sát được thực hiện tháng 3/2015 bởi Phòng Thương mại Mỹ tại Thượng Hải, 45% doanh nghiệp tham gia cho biết họ thiếu thông tin đáng tin cậy về Shanghai FTZ. 75% nhận xét khu vực này không mang lại lợi ích nhìn thấy được cho doanh nghiệp của mình.