Chính sách mới về đất đai cần làm rõ quyền sở hữu và quyền tài sản

Thời gian gần đây, khi Chính phủ đồng ý về mặt chủ trương việc nới hạn điền, tích tụ đất đai, nhiều ý kiến cho rằng để đạt hiệu quả mong muốn, quá trình này cần được thực hiện song song với quá trình công nhận một cách đầy đủ và thực tế hóa quyền tài sản với đất đai. Không chỉ với đất nông nghiệp, vấn đề quyền tài sản đối với các loại đất khác cũng đang được đặt ra gay gắt sau các vụ việc tranh chấp đất đai nổi cộm. TBKTSG đã phỏng vấn luật sư Nguyễn Tiến Lập (*) về vấn đề này.

* Theo ông, quyền tài sản đối với đất đai (nói chung và phân biệt các loại đất khác nhau) có ý nghĩa, vai trò như thế nào với người dân, doanh nghiệp và sự phát triển kinh tế? Xin bắt đầu từ việc nó là cái gì...

- Luật sư Nguyễn Tiến Lập: Có thể nói đơn giản thế này, con người sinh ra và lớn lên có nhiều quyền nhưng bắt đầu bằng hai quyền căn bản và sơ đẳng, đó là quyền nhân thân (tức quyền đối với thân thể của mình) và quyền tài sản (tức quyền đối với vật chất do mình tạo ra, sở hữu hay quản lý). Bất cứ nhà nước nào cũng phải quan tâm đến bảo hộ quyền tài sản của người dân, bởi nếu không, không chỉ là vấn đề liên quan đến lợi ích của mỗi cá nhân công dân, mà quan trọng là nền kinh tế sẽ không thể phát triển được. Nói một cách khác, quốc gia nào có nền kinh tế phát triển luôn đồng nghĩa với việc quyền tài sản của người dân ở đó được bảo đảm.

Quyền tài sản (property rights) theo định nghĩa của Bộ luật Dân sự là “quyền trị giá được bằng tiền”, phát sinh từ nền tảng của quyền sở hữu. Tuy nhiên từ góc độ thực tiễn nói chung, đặc biệt là cho mục tiêu phát triển kinh tế, nó có nội dung rộng lớn, phong phú và có ý nghĩa quan trọng và thiết thực hơn nhiều so với quyền sở hữu vốn chỉ được xác định có tính nguyên lý chung với ba quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt.

Ví dụ, một người không sở hữu tài sản cụ thể nào cả nhưng lại có rất nhiều tiền. Với đồng tiền đó, anh ta vẫn có thể tạo lập các quyền tài sản để làm tất cả những gì mình muốn như có nhà để ở, có xe để đi, có du thuyền để giải trí, có quyền chỉ đạo, chi phối các công ty, tổ chức và cá nhân khác... Hoặc một ví dụ khác, có cụ già đứng tên “sổ hồng” căn nhà lớn mặt phố nhưng do tuổi cao, sức yếu, giao toàn quyền quản lý cho anh con trai sung sức và có tài. Anh ta đưa căn nhà vào kinh doanh và làm ra nhiều của cải, tiếng tăm và quyền lực mà đâu cần là chủ sở hữu. Hay nữa, gần đây thị trường nghỉ dưỡng rầm rộ hình thức “mua sở hữu các kỳ nghỉ dưỡng và quyền kinh doanh” thay cho sở hữu bất động sản cụ thể. Đó chính là sự phát triển phong phú của các quyền tài sản.

Để định nghĩa, quyền tài sản thông thường được phân thành bốn nhóm chính: sử dụng tài sản, hưởng thu nhập từ tài sản, chuyển giao quyền sử dụng cho người khác và bảo vệ quyền tài sản bằng pháp luật. Trong các quyền tài sản thì quyền đối với đất đai hay bất động sản bao giờ cũng có ý nghĩa quan trọng nhất bởi tính thiết yếu của nó với đời sống, được xác định một cách rõ ràng, cụ thể, cũng như luôn luôn là vật bảo đảm chắc chắn và an toàn.

Quyền tài sản là thiết yếu và là xương sống cho tự do và phát triển, nếu Luật Đất đai vẫn giữ quyền thu hồi đất của Nhà nước theo cách như hiện nay thì chính nó sẽ phá vỡ các quyền tài sản của người dân đã được hình thành và tích tụ qua quá trình lao động.

*  Hiện nay, về mặt pháp lý và trên thực tế, quyền này đang ở mức độ nào? Hay mức độ can thiệp của Nhà nước đối với nó đang ra sao?

- Tôi muốn nhận định khái quát rằng ở nước ta, cả từ khung pháp luật đến văn hóa chính trị - hành chính và pháp lý đều chỉ coi trọng quyền sở hữu mà ít chú ý đến quyền tài sản. Đó là biểu hiện có tính hệ quả của một lối tư duy rất đặc trưng của thời kỳ cũ, vốn đặt nặng vào quyền kiểm soát của Nhà nước đối với người dân, song hành với hạn chế các quyền tự do của họ.

Chẳng hạn, cơ quan công an đã từng muốn kiểm soát chặt chẽ các “xe máy, ô tô chính chủ”, trong khi việc người chủ các phương tiện này cho người khác mượn hay cho thuê để sử dụng là rất bình thường. Hay đối với đất đai, việc Nhà nước khẳng định vai trò chủ sở hữu của mình đã dẫn tới các hệ lụy khá phức tạp.

Vấn đề ở chỗ đang có mâu thuẫn khá lớn về quan điểm và cách tiếp cận giữa Luật Đất đai với các luật khác như Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Xây dựng, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Khoáng sản và cả Bộ luật Dân sự. Trong khi các luật khác về cơ bản khuyến khích người dân tự do kinh doanh, phát triển kinh tế và đề ra các biện pháp bảo hộ tài sản đầu tư thì Luật Đất đai vẫn luôn luôn giữ quan điểm kiểm soát chặt chẽ về mục đích sử dụng đất, phân loại đất, thời hạn sử dụng và giá đất. Cách kiểm soát như vậy chẳng khác nào “phát canh thu tô” trên mức độ toàn quốc, nó làm cho người dân, đặc biệt người dân làm nông nghiệp ở nông thôn, ngày càng bị trói buộc chặt chẽ hơn vào Nhà nước, thông qua các cấp chính quyền.

Trở lại với nguyên lý quyền tài sản là thiết yếu và là xương sống cho tự do và phát triển, nếu Luật Đất đai vẫn giữ quyền thu hồi đất của Nhà nước theo cách như hiện nay thì chính nó sẽ phá vỡ các quyền tài sản của người dân đã được hình thành và tích tụ qua quá trình lao động.

*  Nếu đặt vấn đề trao cho người dân quyền tài sản đầy đủ với đất đai thì theo ông, các bước và lộ trình tiến hành nên như thế nào? Đồng thời, một khi tiến hành như vậy thì vai trò của Nhà nước với tư cách chủ thể quản lý xã hội và vai trò của Nhà nước với tư cách là một đối tượng sử dụng đất - chủ thể kinh tế - cần phải thay đổi ra sao? Cần có những bước chuẩn bị gì cho sự thay đổi này?

- Khi góp ý xây dựng Luật Đất đai năm 2013 tôi đã nêu quan điểm rằng trên nền tảng bóc tách và phân biệt giữa quyền sở hữu và quyền tài sản đối với đất đai. Hãy chuyển việc quản lý đất đai của Nhà nước thành Luật Địa chính, tức quản lý về mốc giới lãnh thổ và đăng ký, lưu trữ hồ sơ pháp lý về đất đai, vốn là chức năng và công việc mà Nhà nước nào cũng phải làm. Còn nếu duy trì Nhà nước vẫn là đại diện chủ sở hữu đất đai (đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu) thì cần xử lý vấn đề xung đột lợi ích có tính nguyên lý ở đây, đó là Nhà nước vừa là chủ thể chính trị (có quyền can thiệp vào quyền tự do của mọi người dân nói chung), lại vừa là chủ thể sở hữu đất đai (có quyền can thiệp vào các quyền tài sản thiết yếu gắn với đất của từng người dân), bởi nếu không thì e rằng tình hình sẽ hoặc phức tạp và rối loạn, hoặc nền kinh tế rất khó phát triển.

Giải pháp hợp lý chính là chuyển các chức năng sở hữu đất đai của Nhà nước sang phạm vi điều chỉnh của Bộ luật Dân sự, đặt các cơ quan nhà nước thực hiện quyền chủ sở hữu đất đai vào vị trí bình đẳng như các chủ sở hữu các tài sản và quyền tài sản khác.

Minh chứng là sự mâu thuẫn và bất hợp lý về pháp lý rất rõ ràng khi một tổ chức, cá nhân ký hợp đồng thuê đất với Nhà nước. Đã là hợp đồng thì hai bên phải bình đẳng, tuy nhiên, phía người thuê đất chưa bao giờ có quyền đàm phán về mục đích sử dụng, thời hạn và giá tiền thuê cả. Bên cạnh đó, đối với thẩm quyền và chức năng quản lý nhà nước nói chung đối với các hoạt động có sử dụng đất, hãy để cho Luật Quy hoạch cùng với các luật quản lý chuyên ngành khác điều chỉnh.

*  Các “vấn đề” liên quan đến đất đai hiện nay rất nhiều, việc công nhận quyền tài sản đầy đủ đối với đất đai có giúp giải quyết hết những vấn đề này và có làm phát sinh những vấn đề mới hay không?

- Tôi cho rằng thật đáng tiếc khi để giải quyết nhiều vấn đề hệ trọng đang diễn ra, chúng ta chỉ cần thay đổi nhận thức và tư duy đối với nó, hơn là cứ tập trung vào xây dựng và ban hành luật. Xác lập và công nhận các quyền tài sản của người dân là đòi hỏi tất yếu của đời sống dân sinh và phát triển, còn để bảo vệ nó thì chỉ cần tuân thủ quy định có tính nguyên tắc của điều 163, Bộ luật Dân sự.

Theo đó, thứ nhất, “Không ai có thể bị hạn chế, bị tước đoạt trái pháp luật quyền sở hữu và quyền khác đối với tài sản”; và thứ hai, “Trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, tình trạng khẩn cấp, phòng chống thiên tai, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của tổ chức, cá nhân theo giá thị trường”.

Vậy, phải chăng các vấn đề nóng về đất đai mà xã hội đang phải đối mặt đã đến từ sự méo mó của chính chúng ta trong nhận thức và thi hành pháp luật?