Bản chất quyền sở hữu đất - nền tảng hoạch định chính sách

Trong nền kinh tế thị trường đất đai cũng chỉ là hàng hóa có “giá trị” và “giá trị sử dụng”, với đầy đủ ba dấu hiệu về quyền sở hữu: (1) “Quyền chiếm hữu” - tức được pháp luật công nhận, bảo vệ; (2) “quyền định đoạt” gắn liền với quyền chiếm hữu - như mua bán, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, thừa kế...; (3) “quyền sử dụng” (như làm nơi kinh doanh, nhà ở, đường sá, công trình,...) được “trao đổi” (mua bán) theo quy luật ngang giá, tức người bán chuyển quyền sở hữu hàng hóa của mình cho người mua và người mua trả một giá tiền tương ứng cho người bán để sở hữu nó.

Để hiểu đúng các khái niệm trong ngoặc kép trên (được Marx sử dụng trong bộ Tư bản), có thể nêu định đề “phản”: Nếu không có giá trị và giá trị sử dụng thì không phải hàng hóa; nếu không có quyền sở hữu để trao đổi tiền (giá trị) với hàng (quyền sở hữu) thì không thể mua bán và vì vậy không tồn tại khái niệm nền kinh tế thị trường.

Tuy nhiên, đất đai mang bản chất riêng khác với mọi hàng hóa khác. Thứ nhất, nó không mất giá trị khi sử dụng, tương tự như vàng. Vì vậy khi hạch toán kinh doanh, tài sản cố định, mọi dụng cụ máy móc đều bị khấu hao, nhưng riêng đất thì không. Thứ hai, nó là hạ tầng kinh tế (“tư liệu sản xuất cơ bản”). Thứ ba, nó là nơi sinh sống của dân cư.

Vì các loại hàng hóa nói chung được mua bán tự do, nên vai trò của nhà nước là tạo hành lang pháp lý (thể chế) để việc mua bán đất đai vẫn bảo đảm được bản chất riêng có của nó, bằng các giải pháp “cải cách” khi khủng hoảng, và hoàn thiện hành lang pháp lý thể chế mỗi khi nảy sinh vấn đề.

Giải pháp cải cách đất đai của Đức

Có thể tham khảo dẫn liệu Đức: Cải cách chính sách đất đai ở Đức xảy ra lần đầu tiên vào cuối thế kỷ 18, trên cơ sở học thuyết của nhà kinh tế chính trị học Mỹ Henry George, nhằm phục vụ cho nền kinh tế thị trường tự do. Theo đó, quyền sở hữu đất chuyển cho chính quyền (thuật ngữ khoa học là “công hữu hóa” còn ngôn ngữ bình dân là “lấy đất”) đồng nghĩa với mua bán hàng hóa, phải được bồi hoàn đầy đủ trị giá (khác với tịch thu, sung công chỉ áp dụng trong lĩnh vực hình sự).

Nhờ đồng nghĩa công hữu hóa với mua bán, tháng 9-1994, Đức ban hành Luật EALG bồi thường cho đất bị Đông Đức tịch thu quốc hữu hóa trước kia mà hiện không thể thu hồi hoàn trả, cộng thêm 6% lãi suất/năm tính từ ngày quốc hữu hóa (tính ra gấp ba lần giá trị ban đầu, nếu trừ trượt giá thì còn trên dưới gấp rưỡi).
Cải cách chính sách và hoàn thiện thể chế ở Đức khởi đầu bằng chủ trương được đề xướng bởi các đảng phái (đảng ở họ được định nghĩa là nơi hình thành chính sách), hay/và nghị sĩ, xã hội dân sự, phán quyết của tòa bảo hiến).

Bước hai, nếu được Hạ và Thượng viện chấp thuận, chủ trương này sẽ trở thành văn bản lập pháp mới do tổng thống ban hành; khi có hiệu lực có thể kèm văn bản lập quy cụ thể hóa nếu cần.

Bước ba, từ văn bản lập pháp và lập quy, cơ quan hành chính thực thi ra quyết định hành chính bằng văn bản cho từng trường hợp cụ thể.

Bước bốn xảy ra khi thực hiện ở bất kỳ thời điểm nào; khi đó mọi văn bản lập pháp, lập quy (ở bước 2) đều có thể mất hiệu lực bởi phán quyết của tòa hiến pháp nếu có đơn kiện (bất kể do ai). Mọi quyết định hành chính (ở bước 3) đều có thể bị tuyên hủy bởi tòa án các cấp nếu đương sự chống lại.

Đó là lý do thị trường đất đai ở Đức không bao giờ khủng hoảng tranh chấp, bởi từng vụ việc cụ thể được giải quyết dứt điểm tại thời điểm nó đang xảy ra (không như vụ khủng hoảng tranh chấp đất đai tại xã Đồng Tâm, huyện Mỹ Đức, thành phố Hà Nội ở ta tích tụ từ hàng chục năm, với quy mô cả một thôn).

Tham khảo sự khác biệt về công hữu hóa đất đai ở Đức

Nước Đức hiến định quyền hữu sản: Quyền này được họ quy định tại điều 14, điểm 1 của hiến pháp và được giới hạn tại điểm 3: Nếu lợi ích chung đòi hỏi, nhà nước được phép công hữu hóa với mức bồi thường đúng trị giá. Tới năm 1981, tòa bảo hiến Đức ra án quyết giới hạn nội hàm công hữu hoá là: Không được công hữu hóa nếu giám định cho thấy chính quyền sở hữu đất ảnh hưởng xấu tới giá trị sử dụng nó (bởi thước đo quyền sở hữu giữa chính quyền và người dân đúng hay sai nằm ở chỗ chủ sở hữu nào bảo đảm phát huy được giá trị sử dụng của đất tốt nhất).

Điều kiện cần để công hữu hóa (quy định tại Bộ luật Xây dựng BauGB) được quy định như sau: Thửa đất nào đó chỉ có thể bị công hữu hóa khi các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp thuộc nhà nước (tạm gọi chung là cơ quan) được giao nhiệm vụ công ích (tức do nhà nước quyết định) chỉ có thể thực hiện nhiệm vụ ấy trên thửa đất đó chứ không thể trên thửa đất nào khác, như làm đường sá bắt buộc phải đi qua.

Điều kiện đủ để công hữu hóa gồm: Thứ nhất, cơ quan đệ đơn lấy đất phải dẫn văn bản lập pháp cho phép. Thứ hai, phải chứng minh được đã làm hết mọi khả năng để mua bán mảnh đất đó với chủ đất nhưng không đạt kết quả (ưu tiên quy luật thị trường so với can thiệp của nhà nước, tức quốc hữu hóa chỉ tính đến khi bất khả kháng). Thứ ba, phải chứng minh được mảnh đất đó trong một thời gian hạn định thực sự cần thiết cho dự án. Thứ tư, nếu người mất đất đệ đơn xin bồi thường bằng một mảnh đất khác thì phải đáp ứng nếu có khả năng.

Nếu cơ quan lấy đất dựa trên một văn bản pháp lý thiếu quy định bồi hoàn thì quyết định công hữu hóa đó không có hiệu lực (để bảo đảm luật pháp luôn thống nhất đối với mọi trường hợp). Mức bồi hoàn dựa trên giá thị trường tại thời điểm đó do cơ quan thống kê chuyên ngành cung cấp.

Quy trình công hữu hóa phải thực hiện bằng văn bản. Việc soạn thảo văn bản phải dựa trên luật hành chính cho từng lĩnh vực, nếu không phải dựa vào Luật Nghiệp vụ hành chính (VwVfG) và Bộ luật Xây dựng Bau GB. Cơ quan lấy đất thuộc cấp hành chính nào thì cấp đó không được tiến hành biện pháp công hữu hóa mà cấp trên của cấp đó tiến hành sau khi nhận được đơn của cấp dưới.

Các thành phần tham gia vào quá trình công hữu hóa gồm cơ quan hành chính chuyên về đất đai, chủ đất và cá nhân có quyền lợi liên quan đến mảnh đất đó. Các bên được trình bày ý kiến bằng văn bản đối với quyết định lấy đất, đồng thời được tham gia phiên thương thảo (bởi thực chất đây là mua bán).

Nếu các bên nhất trí, thì coi như quyết định công hữu hóa có hiệu lực.

Nếu không nhất trí, cơ quan hành chính phải ra quyết định lấy đất nêu rõ lý do và quyền chống lại của người bị lấy đất, hướng dẫn đương sự đến tòa án hành chính thực hiện quyền chống lại (đây chính là nội hàm khái niệm tòa án độc lập, cũng được nước ta ghi tại khoản 3, điều 102, Hiến pháp năm 2013: “Tòa án nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ công lý”, chứ không phải pháp luật hay lợi ích nhà nước. Từ thành công khi Chủ tịch Hà Nội Nguyễn Đức Chung thương lượng với người dân Đồng Tâm có thể hình dung được hiệu quả của thủ tục pháp lý ở Đức nêu trên).

Nước Đức cũng có Luật Trách nhiệm bồi thường của nhà nước khi lấy đất gây thiệt hại: Bộ luật Dân sự quy định nhà nước có trách nhiệm bồi thường khi cơ quan công quyền hành xử sai luật gây thiệt hại. Nhân viên công lực trực tiếp gây thiệt hại có chủ đích hoặc cẩu thả cho công dân phải trả khoản tiền nhà nước đã đứng ra bồi thường thiệt hại cho công dân đó.

Ngoài ra, Đức còn có Luật Mua bán đất đai nông lâm GrdstVG nhằm bảo đảm sự tồn tại, phát triển của ngành này trước nguy cơ người dân bán hết đất nông - lâm nghiệp, đặc biệt là để bảo tồn tự nhiên và môi trường, bảo đảm an ninh lương thực thực phẩm. Luật quy định việc mua bán tới một giới hạn diện tích nào đó (tùy quy định của từng địa phương) thì phải có giấy phép của chính quyền, thông qua một quy trình chặt chẽ để xác định trách nhiệm pháp nhân và cá nhân đại diện pháp nhân đó, cả về hành chính lẫn hình sự đối với việc cấp phép. (Khác với ở ta, sai phạm trong quy hoạch chuyển đổi mục đích sử dụng đất khó xác định được đơn vị, cá nhân phải chịu trách nhiệm).

Lợi ích khi đất đai được bảo đảm pháp lý đúng bản chất của nó

Năm 2014, nước Đức có 31 triệu thửa đất với 12 triệu nhà ở mang lại 11,3 tỉ euro/năm thuế đất cho ngân sách địa phương (trong đó có 10,9 tỉ euro thuế đất xây dựng, 0,4 tỉ euro đất sản xuất), ngang ngửa thu ngân sách ở Việt Nam một năm. Chưa kể nhờ số đất đó, các doanh nghiệp sử dụng mang lại thuế giá trị gia tăng, thuế lợi nhuận, thuế trước bạ do doanh nghiệp đóng, tạo công ăn việc làm cho người lao động có thu nhập đóng thuế, tổng cộng chiếm gần tuyệt đối thu ngân sách Đức. Đáng tiếc chưa có công trình khoa học nào so sánh lợi ích định lượng đó với đất đai công hữu trong nền kinh tế quản lý tập trung.

Thuế đất ở họ được tính như sau: thuế đất = trị giá đất (được giám định sẵn ở từng điạ phương cho từng năm) x đơn vị thuế (do địa phương ấn định hiện từ 2,6 – 6 phần ngàn trị giá đất) x hệ số thuế (do các địa phương ấn định tùy diện tích, loại đất, chênh nhau ba bốn lần).

Ví dụ ở Berlin, đất nhà ở trị giá 1 triệu euro, phải trả thuế là: 1.000.000 euro x 3,5/1.000 (đơn vị thuế) x 8,1 (hệ số thuế) = 28.350 euro/năm. Nghĩa là sau chừng 35 năm không sử dụng sẽ mất không số tiền đúng bằng trị giá đất.

Nếu tính cả tiền nước thải, nước mưa (bắt buộc phải đóng, nhà nước không thể cho không) bình quân hết 0,17 euro/mét vuông/tháng, cộng thuế đất 0,18 euro/mét vuông/tháng, bảo hiểm trách nhiệm hết 0,15 euro/mét vuông/tháng, thì  chủ đất phải đóng cho ngân sách tổng cộng 6 euro/mét vuông/năm.

Nếu giá đất như ở Leipzig, có thửa hiện nay 60 euro/mét vuông thì chỉ cần bỏ không 10 năm là mất toàn bộ trị giá đất (nhờ vậy, đất đai họ tránh được tình trạng đầu cơ, kiểu bỏ tiền mua đất để chờ giá lên rồi bán như ở ta).

Thuế bán nhà đất, nếu kinh doanh sẽ tính 24% trên lãi thu được (sau khi trừ giá mua vào và mọi phí tổn). Còn nhà xây để tự ở, khi bán không phải trả thuế (để khuyến khích người dân xây nhà để ở, bảo đảm an sinh về cư trú).

Ngoài ra, người mua nhà đất xong phải khai báo đóng thuế đất, vì vậy trị giá tài sản đất thuế vụ nắm được, nên có thể dễ dàng truy nguồn gốc tài chính tiền mua đất, để đánh thuế thu nhập đó (nếu kinh doanh thì nguồn gốc đó sẽ được coi từ lậu thuế; kinh nghiệm người Việt ở Đức hễ mua nhà là bị kiểm tra thuế) hoặc tịch thu (nếu quan chức hưởng lương thì nguồn gốc đó được coi từ tham nhũng).

Nếu lách luật bằng cách bán với giá quá thấp, luật cho phép nhà nước được quyền mua trước. Nếu lách luật bằng cách cho tặng cá nhân, cũng chỉ được khấu trừ  20.000 euro miễn  thuế (thời điểm hiện tại), số còn lại phải đóng thuế thu nhập có thể lên tới 50% trị giá cho tặng.