Luật Đất đai (sửa đổi): Minh bạch, rõ ràng quyền sở hữu

Bắt đầu từ hôm nay 11-12, phiên họp thứ 13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) sẽ diễn ra tại Hà Nội. Tại phiên họp này, UBTVQH sẽ xem xét nhiều dự thảo luật, trong đó có dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi). Tại kỳ họp thứ 4 vừa qua của Quốc hội, một số Đại biểu Quốc hội cũng băn khoăn về vấn đề sở hữu đất đai. Xin giới thiệu bài viết củA TS. Bùi Văn Huyền, Viện Quản lý Kinh tế thuộc Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, về vấn đề này.

Băn khoăn “đất đai thuộc sở hữu toàn dân”

“Đất đai thuộc sở hữu toàn dân” được ghi nhận lần đầu trong Hiến pháp 1980 và tiếp tục được khẳng định trong Hiến pháp 1992. Tuy nhiên, khái niệm “sở hữu toàn dân” không có chủ thể rõ ràng. Toàn dân không phải là pháp nhân, không phải là thể nhân, là khái niệm mang tính tượng trưng.

Khắc phục điều này, Luật Đất đai 2003 đã quy định tại Khoản 1 Điều 5: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu”. Như vậy, Nhà nước là đại diện duy nhất của chủ sở hữu, thế nên xảy ra nhiều vấn đề bàn cãi.
 

Thứ nhất, do tính chất sở hữu toàn dân nhưng Nhà nước là đại diện, nên về thực chất đất đai thuộc sở hữu của chính quyền các cấp sở hữu thực. Nắm trong tay quyền sở hữu thực, Nhà nước các cấp thực hiện quyền định đoạt, trong đó quan trọng là quyền chuyển đổi mục đích sử dụng đất và thu hồi đất.

Với tư cách đại diện chủ sở hữu, Nhà nước ban hành những quy định về thu hồi đất theo hướng tạo thuận lợi về phía mình. Điều này được minh chứng trong Luật Đất đai 2003, lý do thu hồi đất được quy định tại Điều 39 và Điều 40.

Thế nhưng, mục đích thu hồi đất tại Điều 39 nhằm phục vụ lợi ích chung, trong khi Điều 40 tỏ ra mập mờ, lẫn lộn. Chẳng hạn “Mục đích phát triển kinh tế” trong Điều 40 có thể được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau, tạo kẽ hở cho chính quyền lấy lý do vì mục tiêu phát triển kinh tế để thu hồi đất của các chủ sử dụng tư nhân, rồi giao cho một chủ sử dụng tư nhân khác sử dụng, từ đó trục lợi. Trong trường hợp này, chỉ cần sự “bắt tay” của quan chức địa phương với các nhà đầu tư tư nhân thì quyền của chủ sử dụng đất sẽ bị tước đoạt.

Thứ hai, thực hiện quyền đại diện sở hữu toàn dân, Nhà nước quy định hạn điền và thời hạn giao đất. Tuy nhiên, hạn chế của quy định này là chủ sử dụng không yên tâm đầu tư chiều sâu đối với mảnh đất được giao, bởi họ không biết tương lai của mảnh đất đó sau khi hết thời hạn.

Mặt khác, giá đền bù luôn có sự khác biệt với giá thị trường theo hướng được định giá thấp hơn cũng là một trong những nguyên nhân gây bức xúc trong thời gian qua.

Thực hiện quyền định đoạt, Nhà nước định giá quá rẻ, thậm chí không đền bù, trong nhiều trường hợp vẫn được xem là hợp pháp. Như vậy có sự mâu thuẫn lớn giữa đại diện chủ sở hữu và chủ thể sử dụng, bởi thực tế chủ thể sử dụng không có quyền thương lượng trong nhiều trường hợp đền bù, giải tỏa.

Một vấn đề khác gây bất bình đẳng trong chế độ sử dụng đất, thể hiện cả trong phân loại đất và chủ thể nhận giao đất. Đối với phân loại đất, nếu như đất ở được Nhà nước giao quyền sử dụng lâu dài, ổn định, thì với đất nông nghiệp, thời hạn là 20 năm hoặc 50 năm tùy loại đất trồng trọt hay đất rừng.

Với chủ thể được giao quyền sử dụng đất, nhà đầu tư nước ngoài được ưu tiên hơn so với nhà đầu tư trong nước cả về thời gian và hạn mức. Đối với đơn vị sự nghiệp có thu, trường đại học, trong nhiều trường hợp Nhà nước giao đất có hoặc không thu tiền sử dụng đất.

Đối với hộ cá nhân, Nhà nước áp dụng hạn điền trong khi điều này không xảy ra đối với tổ chức... Sự không bình đẳng này tạo ra kẽ hở để các nhóm lợi ích hình thành, tác động đến các quyết định của chính quyền nhằm thay đổi các quyết định giao đất cũng như khai thác đất công nhằm tìm kiếm lợi ích tư.

Chế độ sở hữu phải rõ ràng

Liệu có cần thay đổi chế độ sở hữu toàn dân về đất đai? Vấn đề này có nhiều ý kiến khác nhau. Có ý kiến phản đối, có ý kiến ủng hộ, nhưng cũng có quan điểm trung dung hơn, cho rằng hình thức sở hữu không quan trọng, đó chỉ là tên gọi. Vấn đề là mở rộng quyền cho người sử dụng và hạn chế quyền của đại diện chủ sở hữu (Nhà nước), trong đó chủ yếu hạn chế quyền thu hồi đất, bởi đây là nguyên nhân dẫn đến những bất cập hiện nay.
 

Có thể khẳng định, vấn đề nổi cộm, bức xúc nhất trong quản lý đất đai thời gian qua không phải là sở hữu, mà là những xung đột lợi ích liên quan đến quyết định thu hồi, giao đất, định giá đền bù, tham nhũng liên quan đến đất đai, hạn điền và thời hạn giao đất...

Để giải quyết căn cơ những bức xúc nêu trên, trước hết, cần một hệ thống chính sách khoa học, đồng bộ, nhất quán dựa trên một chế độ sở hữu rõ ràng.

Đa sở hữu hay đơn sở hữu đất đai không phải là mục tiêu của cải cách. Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, hay chế độ sở hữu nào khác cũng hướng tới nhằm quản lý đất đai và xử lý các quan hệ liên quan đến đất một cách tối ưu, hiệu quả, không tạo ra những điểm nóng, các xung đột xã hội, những cơ hội cho tham nhũng...

Giá trị đất đai được giải phóng để đưa vào sản xuất, đất đai trở thành nguồn lực quan trọng cho tăng trưởng và giảm nghèo... Vậy, sự lựa chọn sẽ là giữ nguyên chế độ sở hữu toàn dân hay thay đổi?

Nếu giữ nguyên, phải tăng cường các biện pháp quản lý, sửa đổi luật pháp theo hướng hạn chế quyền của đại diện chủ sở hữu (Nhà nước), trong đó chú ý đến việc hạn chế quyền thu hồi đất, giao đất, đồng thời minh bạch hóa các quan hệ giao dịch liên quan đến đất đai, công khai các quy trình quản lý đất đai... được cho là hướng đi an toàn. Cách làm này không tạo ra sự xáo trộn lớn, nhưng vẫn giải quyết được hầu hết các mâu thuẫn, bất cập hiện nay.

Tuy nhiên, nó vẫn để lại lỗ hổng lớn trong việc xác lập quyền chủ sở hữu của “người đại diện” và quyền sử dụng của các chủ thể trong nền kinh tế, cũng như thiết kế cơ chế quan hệ giữa 2 chủ thể của 2 nhóm quyền này. Kẽ hở này vẫn có thể là cơ hội tốt cho tham nhũng, làm phức tạp các quan hệ quản lý, sự tha hóa của chủ thể nắm trong tay quyền lực đại diện chủ sở hữu, cũng như sự lạm quyền trong thực thi pháp luật.

Đa sở hữu?

Lựa chọn theo hướng thay đổi, liệu có tạo ra những bất ổn và xung đột? Điều này sẽ không xảy ra, bởi chúng không đụng chạm đến lợi ích trực tiếp của các chủ thể. Quyền sở hữu là quyền năng cơ bản để xác lập các quyền của chủ thể sở hữu, là gốc của vấn đề.

Công nhận sở hữu tư nhân cũng không xảy ra hiện tượng một số chủ đất cũ từ các chế độ trước đây quay lại đòi quyền sở hữu, bởi chỉ cần quy định thời điểm có hiệu lực của các giao dịch và thay đổi. Hạn điền và thời hạn sẽ mặc nhiên hết hiệu lực trong chế độ đa sở hữu về đất đai. Tuy nhiên, lo ngại về tầng lớp địa chủ và tá điền trong xã hội mới không phải không có căn cứ, nhưng hoàn toàn có thể giải quyết được bằng những quy định của pháp luật.
 

Đa dạng hóa sở hữu sẽ tìm được người chủ đích thực trên mỗi mảnh đất, nó gắn trách nhiệm và quyền lợi của mỗi người chủ với mảnh đất của mình.

Tình trạng hoang hóa, đất vô chủ, đất bị chiếm dụng... sẽ không còn chỗ để tồn tại. Đa sở hữu cũng không cho phép Nhà nước thu hồi đất của một người chủ để giao cho người chủ khác vì lý do kinh tế.

Đối với những mục tiêu công cộng, lợi ích quốc gia, Nhà nước vẫn có quyền thu hồi, nhưng phải thuyết minh vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng ở chỗ nào? Với các mục tiêu phát triển kinh tế, nhà đầu tư phải thương thảo với các chủ sở hữu đất theo nguyên tắc thuận mua - vừa bán.

Tình trạng thu hồi đất tùy tiện sẽ không tồn tại, những mâu thuẫn cũng mặc nhiên chấm dứt. Theo đó, thị trường bất động sản cũng sẽ hoạt động lành mạnh khi hàng hóa bất động sản được đảm bảo.

Những cơn sốt ảo, đóng băng, bong bóng bất động sản, cùng sự lũng đoạn của giới đầu cơ sẽ khó tồn tại khi loại hàng hóa đặc biệt - đất đai trở thành hàng hóa đầy đủ, vận hành trên một thị trường minh bạch, có sự quản lý hữu hiệu của Nhà nước. Sự can thiệp của Nhà nước vào thị trường bất động sản cũng không thể tùy tiện, mang nặng tư duy và biện pháp hành chính, mà cần sử dụng những công cụ thị trường.

Xác lập một chế độ đa sở hữu về đất đai có thể là lựa chọn hàm chứa một số yếu tố rủi ro, nhưng sẽ khắc phục khá triệt để những bất cập hiện nay. Bên cạnh đất đai thuộc sở hữu quốc gia, nên chăng công nhận đất đai thuộc sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân. Các loại đất như đất an ninh quốc phòng, đất trống đồi núi trọc, đất bờ biển, đất rừng đặc dụng… thuộc sở hữu quốc gia.

Nhà nước sẽ lập ra một tổ chức trực thuộc Quốc hội để quản lý loại tài sản này. Còn các loại đất như đất nghĩa trang, đất tôn giáo, rừng phòng hộ, ao hồ… sẽ thuộc sở hữu cộng đồng, chủ sở hữu sẽ là chính quyền địa phương hoặc cộng đồng dân cư hay một tập thể nhất định. Đối với đất nông nghiệp, đất ở, đất rừng sản xuất, đất sản xuất phi nông nghiệp, trường học, bệnh viện… thì nên thuộc sở hữu tư nhân.
 

TS. BÙI VĂN HUYỀN, Viện Quản lý Kinh tế, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh
 

DiaOcOnline.vn - Theo ĐTTC