Lợi và hại của mô hình Đối tác Công – Tư

Có một cuộc so tài giữa hai nghệ sĩ dương cầm. Sau khi nghe người nghệ sĩ đầu tiên biểu diễn, ban giám đã khảo trao giải ngay cho người thứ hai. Chẳng cần phải nghe thêm, bởi liệu ai có thể chơi tệ hơn người thứ nhất? Một logic giống như vậy dường như cũng đang được áp dụng cho mô hình đối tác công – tư (PPP)

Có câu chuyện xưa kể rằng có một cuộc so tài giữa hai nghệ sĩ dương cầm. Sau khi nghe người nghệ sĩ đầu tiên biểu diễn, ban giám đã trao giải ngay cho người thứ hai. Chẳng cần phải nghe thêm, bởi liệu ai có thể chơi tệ hơn người thứ nhất?

Một logic giống như vậy dường như cũng đang được áp dụng cho mô hình đối tác công – tư (PPP) nhằm cung cấp các cơ sở hạ tầng như đường, điện, nước, sân bay hoặc phát triển các khu du lịch lớn. Trên thực tế, việc lắng nghe cả hai thí sinh, và đánh giá điểm mạnh điểm yếu của họ, là vô cùng cần thiết.

Nghệ sĩ dương cầm đầu tiên ở đây là nhà nước, vốn đối mặt với hai thách thức: vấn đề động cơ  (hoặc tham nhũng) và vấn đề ngân sách. Vấn đề động cơ xuất phát từ thực tế là khi các chính phủ mua một dự án đường bộ, nhà thầu được lựa chọn có thể cắt xén công trình bởi họ muốn bỏ túi khoản cắt xén này. Nhà thầu này thậm chí có thể chia sẻ khoản tiền này với các quan chức chính phủ giám sát hợp đồng. Còn vấn đề ngân sách xuất phát từ thực tế là các chính phủ chỉ có thể đi vay một cách an toàn tới một mức nào đó, bởi họ sẽ phải nâng thuế trong tương lai để trả lại các khoản nợ này. Hệ quả là rất nhiều dự án đáng thực hiện bị trì hoãn.

Tiếp đến là người nghệ sĩ thứ hai. Giả sử dự án ở đây là một đường cao tốc có thu phí với thời hạn khai thác là 20 năm. Điều này có vẻ như giải quyết được cả vấn đề động cơ lẫn vấn đề ngân sách. Nhà thầu sẽ chịu trách nhiệm chi trả chi phí bảo trì ngày càng tăng nếu họ quyết định rút ruột công trình trong quá trình xây dựng, và vì thế nhiều khả năng sẽ khiến họ xây dựng công trình với chất lượng cao hơn. Nhà thầu cũng sẽ có động lực để vận hành dự án hiệu quả, bởi họ sẽ là người được giữ các chi phí tiết kiệm được. Bên cạnh đó, do dự án hoạt động dựa trên phí đường bộ, nó không nhất thiết bị ảnh hưởng bởi tình trạng thiếu ngân sách.

Giải phóng một dự án khỏi các hạn chế về ngân sách và nợ công có thể đem lại nhiều điều đáng kinh ngạc. Khoảng 73% cư dân Liberia có điện thoại di động nhưng chỉ khoảng 9,1% có điện. Lý do là bởi hạ tầng năng lượng hoạt động chủ yếu dựa vào ngân sách nhà nước, trong khi các công ty điện thoại di động lại là của tư nhân. Khi các dự án được cấu trúc theo mô hình người được hưởng lợi phải tự chi trả qua phí dịch vụ, các thị trường có thể thực hiện được những dự án đó. Khi cần đến các nguồn ngân sách, mọi thứ đều chậm chạp hơn.

Vì thế, dường như người nghệ sĩ dương cầm thứ 2 sẽ chiến thắng. Nhưng cuộc sống phức tạp hơn câu chuyện đó bởi những vấn đề có thể xảy ra trong suốt quá trình dự án. Thách thức đầu tiên mà một dự án phải giải quyết đó là việc xác định dự án đó có cần thiết hay không. Việc trả lời câu hỏi này đòi hỏi một quá trình thẩm định tiền đầu tư có thể rất tốn kém, và kết quả thẩm định cũng chưa chắc đã tốt hơn một suy đoán hợp lý là mấy, và vì thế để lại rất nhiều điều không chắc chắn.

Ví dụ, trong giai đoạn đầu của một dự án đường cao tốc, mức độ phù hợp về địa chất để thiết kế và thi công đường, lưu lượng giao thông trong tương lai, tác động môi trường và phản hồi của công chúng đều là các ẩn số hoặc chỉ có thể biết phần nào. Hầu hết các nước đang phát triển mà tôi biết dành quá ít tiền cho việc thiết kế tốt các dự án. Khi khu vực tư nhân thực hiện, thì việc biến những ý tưởng thành các dự án hái ra tiền thường rất khó do liên quan đến nhiều hành động hoặc quyết định khó có thể phối hợp của khu vực công.

Vì thế, hãy giả dụ một dự án đường thu phí được phê duyệt, một hợp đồng khai thác được chuẩn bị, và các công ty đấu thầu cho hợp đồng đó. Các nhà thầu cần lập kế hoạch cho hai giai đoạn: thiết kế, mua sắm và thi công (EPC) và một giai đoạn triển khai dài hơn khi doanh thu từ phí đường bộ được dùng để trang trải những chi phí phát sinh và các khoản thu hồi vốn theo kỳ vọng.

Có rất nhiều bất trắc trong cả hai giai đoạn, đặc biệt là trong giai đoạn EPC, vốn có thể kéo dài 3-7 năm, tuỳ vào dự án. Với những rủi ro trong giai đoạn này, các thị trường vốn đòi hỏi dự án cần được tài trợ bằng vốn chủ sở hữu nhiều hơn so với các khoản vay và có tỷ lệ hoàn vốn kỳ vọng tới 18% hoặc cao hơn. Khi thi công hoàn thiện và con đường đi vào vận hành, các rủi ro thấp hơn và dòng tiền ổn định cho phép sử dụng tỷ lệ vay lớn hơn từ các nhà đầu tư bảo thủ hơn, ví dụ như các quỹ hưu trí, với kỳ vọng lãi khoảng 5-7%, cho phép những nhà đầu tư ban đầu có thể rút tiền ra khỏi dự án.

Vì thế, dự án đòi hỏi kỹ thuật tính toán tài chính khá phức tạp. Những dự án như vậy gần như luôn luôn không thể thực hiện được trừ phi chính phủ cung cấp đảm bảo khỏi các rủi ro địa chất hoặc lưu lượng giao thông. Đàm phán những thoả thuận như vậy thường làm cho việc chuẩn bị cho dự án kéo dài thêm 4 năm – để đến được giai đoạn gọi là kết thúc thoả thuận tài chính – trước khi bất kỳ hoạt động thi công thực sự nào được thực hiện. Thêm vào đó, có rất nhiều chi tiết cần được thoả thuận và giám sát, khiến các cơ hội để các quan chức chính phủ tham nhũng xuất hiện rất nhiều.

Điều này có nghĩa là các vấn đề động cơ/tham nhũng hay các vấn đề về ngân sách/nợ công mà người nghệ sĩ dương cầm thứ hai lẽ ra phải loại bỏ cũng đều không thể biến mất. Nó cũng có nghĩa là có lý do chính đáng giải thích tại sao các dự án dùng vốn tư nhân lại trở nên đặc biệt đắt đỏ hơn, nếu xét chi phí vốn cao hơn, và tại sao việc hoàn thiện các dự án đó có thể chậm hơn rất, rất nhiều. Hơn nữa, người nghệ sĩ dương cầm thứ hai cũng không loại bỏ được nhu cầu cần phải có một chính phủ trung thực và có năng lực, có khả năng thiết kế và quản lý những dự án phức tạp như vậy. Nhưng điều này có thể không phải là cách tốt nhất để triển khai năng lực của chính phủ.

Một cách khác là tập trung vai trò của khu vực tư nhân trong các giai đoạn sau của dự án. Lựa chọn tốt nhất có thể là để chính phủ xây dựng con đường và bán lại phần khai thác vận hành và bảo trì cho tư nhân. Điều này cho phép chính phủ có thể rút vốn ra và tái đầu tư nguồn lực vào phần đánh giá tiền đầu tư và EPC, qua đó tái sử dụng nguồn vốn nhà nước khan hiếm nhanh chóng hơn trong khi vẫn có thể cắt giảm những phần đắt đỏ và chậm chạp nhất khi có sự tham gia của tư nhân.

Với các dự án khác, như phát triển các khu du lịch lớn, chính phủ phải gánh chịu các chi phí đánh giá tiền đầu tư và hạ tầng công lớn nếu họ muốn biến chúng thành các dự án sinh lời. Thu hồi các chi phí này sẽ đòi hỏi sự tham gia hoặc cùng đầu tư cùng với khu vực tư nhân thông qua một số phương tiện đầu tư mà có thể giúp quản lý dự án thay mặt chính phủ.

Điều này đòi hỏi những năng lực thể chế mà nhiều quốc gia chưa có và cộng đồng các nhà tài trợ cũng chưa giúp hình thành được. Nhưng những năng lực này có thể tạo ra một sự khác biệt rất lớn. Đó là lý do tại sao chính phủ Albania, với sự giúp đỡ của Trung tâm Phát triển Quốc tế Đại học Harvard (nơi tôi điều hành), đang lập kế hoạch để tạo ra phương tiện đầu tư cần thiết như vậy. Xét các lợi ích đạt được, những thách thức và khó khăn trước mắt sẽ là rất đáng để trải qua. Giống như những nghệ sĩ truyền hình vẫn thường nói: Hãy đừng chuyển kênh!

Ricardo Hausmann/ Project Syndicate

Ricardo Hausmann, nguyên Bộ trưởng Bộ kế hoạch Venezuela và nguyên Kinh tế trưởng Ngân hàng Phát triển Liên Mỹ, hiện là Giám đốc Trung tâm Phát triển Quốc tế tại Đại học Havard và là giáo sư kinh tế thuộc Trường Quản lý Nhà nước Kennedy.