Thiết lập kỷ cương đầu tư công

Cho đến nay, hệ thống pháp luật quản lý đầu tư công chưa hoàn chỉnh và đồng bộ, được quy định rải rác trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau, thiếu các chế tài và biện pháp quản lý, giám sát, nên đã phát sinh nhiều tồn tại, hạn chế; đầu tư còn dàn trải, phân tán, kế hoạch đầu tư bị cắt khúc ra từng năm, hiệu quả đầu tư kém.

Tình trạng thi công vượt quá vốn kế hoạch được giao, gây nợ đọng xây dựng cơ bản quá mức, gây áp lực lớn đến cân đối ngân sách nhà nước (NSNN) các cấp, đẩy Ngân sách Trung ương vào thế bị động trong nhiều năm qua.

Tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội đã thảo luận cho ý kiến ở Tổ và Hội trường về dự án Luật đầu tư công. Theo chương trình kỳ họp thứ 7 của Quốc hội khóa XIII, dự án Luật đầu tư công sẽ được trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến vào ngày 24/5/2014 trước khi thông qua ngày 18/6/2014.

Siết chặt kỷ luật đầu tư công

Dự thảo Luật đã quy định theo hướng nâng cao kỷ cương, kỷ luật trong quản lý đầu tư công, từ khâu phê duyệt chủ trương, thẩm định nguồn vốn nhằm hạn chế cơ chế "xin - cho", tình trạng đầu tư dàn trải gây lãng phí, phòng chống tham nhũng, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công. Theo quy định của dự thảo Luật, mọi đối tượng sử dụng vốn đầu tư công, kể cả doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế đều được điều chỉnh trong luật này. Riêng hoạt động đầu tư vốn nhà nước tại các doanh nghiệp sẽ được điều chỉnh tại dự án Luật Quản lý và sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh cũng trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến tại Kỳ họp thứ 7 này.

Theo dự thảo Luật, các nguồn vốn đầu tư công đã bao quát các nguồn vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay của ngân sách địa phương để đầu tư.

Theo quy định của Luật Ngân sách hiện hành, một số nguồn vốn đầu tư từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, các nguồn vốn này có giá trị khá lớn, tương đương tổng mức vốn đầu tư ngân sách trung ương hàng năm. Nếu không quy định cụ thể trong dự thảo Luật sẽ tạo nên khoảng trống pháp luật đối với các nguồn vốn đầu tư này. Trong trường hợp Luật Ngân sách nhà nước (sửa đổi) đưa các khoản vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ và các nguồn thu khác vào cân đối ngân sách nhà nước, thì các quy định tại luật này cũng không trái với các quy định của Luật Ngân sách nhà nước dự kiến sửa đổi.

Tăng cường phân cấp

Dự thảo Luật đã thể chế hóa quy trình quyết định chủ trương đầu tư, là nội dung đổi mới quan trọng nhất của Luật Đầu tư công; đó là điểm khởi đầu quyết định tính đúng đắn, hiệu quả của chương trình, dự án; nhằm ngăn ngừa sự tùy tiện, chủ quan, duy ý chí và đơn giản trong việc quyết định chủ trương đầu tư, nâng cao trách nhiệm của người ra quyết định chủ trương đầu tư. Thực tế quản lý đầu tư công trong thời gian qua cho thấy lãng phí, thất thoát có nhiều nguyên nhân khác nhau, như: do buông lỏng quản lý, đầu tư dàn trải, tham nhũng, bớt xén trong thi công,... nhưng lãng phí lớn nhất lại do chủ trương đầu tư không đúng, không hiệu quả.

Tình hình trên đã kéo dài trong nhiều năm nhưng chưa có biện pháp khắc phục triệt để. Vì vậy, trong Dự án Luật đã chế định các nội dung phân cấp, quy trình, phê duyệt chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư. Như vậy, so với quy định hiện hành về quản lý chương trình, dự án đầu tư công, dự thảo Luật đã có những quy định mới, chặt chẽ hơn phân cấp thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư cũng như xác định trách nhiệm cá nhân, tập thể trong quá trình thực hiện. Dự thảo Luật quy định tất cả chương trình, dự án đầu tư công đều phải thực hiện phê duyệt chủ trương đầu tư thay vì theo quy định của pháp luật hiện hành, chỉ những chương trình, dự án quan trọng quốc gia mới cần được Quốc hội phê duyệt chủ trương đầu tư.

Bên cạnh đó, cùng với thực hiện phê duyệt chủ trương đầu tư, dự thảo Luật cũng có quy định nhằm tăng cường và đổi mới công tác thẩm định về nguồn vốn và cân đối vốn, coi đó là một trong những nội dung quan trọng nhất của công tác thẩm định chương trình, dự án đầu tư công. Tình trạng hiện nay, trong nhiều bộ, ngành và địa phương chưa coi trọng công tác thẩm định về nguồn vốn và cân đối vốn hoặc chỉ làm hời hợt, chiếu lệ; quyết định các chương trình, dự án với quy mô lớn gấp nhiều lần khả năng cân đối vốn của cáp mình, cũng như khả năng bổ sung của ngân sách cấp trên. Việc quy định về thẩm định nguồn vốn và cân đối vốn (thể chế hóa các chủ trương, giải pháp trong Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15 tháng 10 năm 2011 sẽ tạo điều kiện nâng cao chất lượng và hiệu quả của chương trình, dự án đầu tư công.

Tầm nhìn dài hạn cho đầu tư công

Việc triển khai kế hoạch đầu tư trung hạn là bước đổi mới mạnh mẽ công tác lập kế hoạch đầu tư; chuyển từ việc lập kế hoạch ngắn hạn, hàng năm sang kế hoạch trung hạn 5 năm, phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm. Đây là điểm đổi mới lớn thứ hai trong quản lý đầu tư công. Với việc xây dựng và thực hiện kế hoạch đầu tư trung hạn sẽ vừa bảo đảm các cân đối kinh tế lớn trong phạm vi cả nước, vừa tạo sự chủ động cho các bộ, ngành, địa phương biết cấp mình, cơ quan mình có bao nhiêu vốn trong kế hoạch 5 năm để có quyết định chủ trương đầu tư đúng đắn, hiệu quả hơn; đặc biệt là tạo ra sự công khai, minh bạch trong phân bổ nguồn lực của Nhà nước. Dự thảo Luật đã dành riêng một chương quy định việc lập, thẩm định, phê duyệt và giao kế hoạch đầu tư công (Chương III) bao quát toàn bộ quy trình từ lập kế hoạch đến thẩm định, phê duyệt và giao kế hoạch đầu tư trung hạn và hàng năm theo các nguyên tắc, điều kiện lựa chọn danh mục chương trình, dự án đầu tư theo từng nguồn vốn cụ thể. Việc lập, thẩm định và phê duyệt kế hoạch vẫn thực hiện theo phân cấp hiện hành; nguồn vốn do cấp nào quản lý sẽ chịu trách nhiệm lập và phê duyệt kế hoạch trên các nguyên tắc quy định trong Luật đầu tư công.

Trong công tác lập kế hoạch đầu tư công quy định nhiều nội dung mới, có căn cứ khoa học và thực tiễn, như việc lập kế hoạch đầu tư trung hạn sẽ bảo đảm các chương trình, dự án khi được phê duyệt sẽ được bố trí đủ vốn để hoàn thành theo đúng quyết định phê duyệt, khắc phục tình trạng không cân đối được nguồn vốn, bị động, đầu tư cắt khúc ra từng năm hiện nay. Các căn cứ, nguyên tắc lập kế hoạch đầu tư trung hạn và hàng năm cho tất cả các nguồn vốn được quy định chặt chẽ, cụ thể bảo đảm việc lập kế hoạch phù hợp với các mục tiêu, định hướng, trong các chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội.

Theo quy định của dự thảo Luật, điều kiện để các dự án, chương trình được đưa vào danh mục dự án của Kế hoạch đầu tư trung hạn là phải được cấp có thẩm quyền phê duyệt chủ trương đầu tư, lựa chọn trên cơ sở mức độ ưu tiên, tính cấp thiết và khả năng cân đối nguồn vốn. Kế hoạch đầu tư trung hạn mang tính tổng thể, bao quát hoạt động đầu tư của Nhà nước, hạn chế việc đầu tư dàn trải, chia nhỏ dự án và tình trạng vừa thi công vừa hoàn thiện các thủ tục đầu tư, tạo sự chủ động cho các bộ, ngành, địa phương biết cấp mình, cơ quan mình có bao nhiêu vốn trong kế hoạch 5 năm để chủ động ra quyết định chủ trương đầu tư chính xác, hiệu quả hơn.

Luật hóa hình thức đầu tư đối tác công tư (PPP)

Dự thảo Luật đã có quy định về khái niệm và những nội dung mang tính nguyên tắc chung để điều chỉnh loại hình đầu tư PPP. Trong điều kiện nguồn vốn đầu tư công còn hạn chế mà nhu cầu để phát triển đất nước cao thì việc áp dụng hình thức đầu tư đối tác công tư (PPP) là hết sức thiết thực, tuy nhiên, đây là hình thức đầu tư mới áp dụng ở nước ta nên chưa phổ biến và có tính ổn định chưa cao. Dự thảo Luật đã đưa ra khái niệm về PPP, nguyên tắc khuyến khích các tổ chức, cá nhân trực tiếp đầu tư hoặc đầu tư theo hình thức đối tác công tư các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và cung cấp các dịch vụ công, ưu tiên thực hiện đầu tư theo hình thức PPP đối với các dự án có khả năng thu hồi vốn. Để bảo đảm quyền lợi của các tổ chức, cá nhân thực hiện các dự án PPP, phần vốn đầu tư công của Nhà nước sẽ được quản lý chặt chẽ; đối với phần vốn đóng góp của các thành phần kinh tế khác vào dự án sẽ được tạo điều kiện thuận lợi để chủ động thực hiện dự án theo đúng mục tiêu đầu tư và cam kết với Nhà nước. Chính phủ sẽ hướng dẫn chi tiết việc thực hiện hình thức đầu tư này.

Tăng cường công khai, minh bạch và giám sát của cộng đồng

Dự thảo Luật đã có nhiều quy định rõ hơn nguyên tắc, nội dung công khai, minh bạch trong đầu tư công, quyền hạn và trách nhiệm của người đứng đầu, trách nhiệm cá nhân trong thực hiện đầu tư công để nâng cao tính công khai minh bạch trong đầu tư công.

Quy định về việc lấy ý kiến cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án đối với việc quyết định đầu tư các dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A, dự án có quy mô di dân, tái định canh, định cư lớn, dự án có nguy cơ tác động lớn đến môi trường, dự án có ảnh hưởng trực tiếp tới đời sống kinh tế - xã hội của cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án về chủ trương, chính sách đầu tư, xây dựng, đất đai, xử lý chất thải và bảo vệ môi trường, đền bù, giải phóng mặt bằng và phương án tái định canh, định cư theo quy định của pháp luật.

Dự thảo Luật cũng quy định vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong việc chủ trì, phối hợp với các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội hằng năm lập kế hoạch giám sát cộng đồng chương trình, dự án đầu tư trên địa bàn theo các nội dung như: theo dõi, kiểm tra việc chủ đầu tư chấp hành các quy định của pháp luật về đầu tư, xây dựng, đất đai, xử lý chất thải và bảo vệ môi trường; giám sát công tác đền bù, giải phóng mặt bằng và phương án tái định canh, định cư bảo đảm quyền lợi của nhân dân; giám sát toàn diện các chương trình, dự án đầu tư công sử dụng một phần vốn đóng góp của người dân; giám sát tình hình triển khai và tiến độ thực hiện các chương trình, dự án đầu tư công; giám sát việc thực hiện công khai, minh bạch trong đầu tư công; phát hiện những việc làm xâm hại đến lợi ích của cộng đồng; những tác động tiêu cực của dự án đến môi trường sinh sống của cộng đồng trong quá trình thực hiện đầu tư và vận hành dự án; những việc làm gây lãng phí, thất thoát vốn, tài sản thuộc dự án.